道·多元新型城镇化不是完全的政府行为，应更多凭借市场的力量来推进。社会资本也可以参与到基础设施建设中来，而不是单一地让政府出钱。中国经济导报记者苗露/摄

 
中国经济导报记者|李想吴渊
钱哪里来？钱用在哪里？怎么解决“经营城市”的举债风险？这些都是推进城镇化过程中始终要解决的重点问题。
从以往实践看，没有财税体制的改革，城镇化就难以健康、可持续地推进。接受中国经济导报采访的多位专家表示，城镇化推进过程中遇到的“钱题”，归结起来，不是钱的瓶颈，就是钱的风险。这些都反映出现行财税体制的短腿和漏洞。推进财税体制改革，破解城镇化掣肘，势在必行。

推进城镇化“钱”关漫道

“城镇化进程主要体现在产业发展、城市规模建设、农业人口市民化三个维度上的协同推进。而产、城、人都涉及财政资金利用的问题。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受中国经济导报记者采访时表示，“过去城镇化把钱更多用在产业发展和城市建设上，农业人口市民化上往往用钱不到位，这就造成产业发展和城市建设发展进程大大超过人的发展，用钱次序有问题。”
一方面，地方政府在支撑城镇化的产业发展上，财政支出有些“不计成本”。一位来自东部沿海城市的基层人士告诉中国经济导报记者，为了招商引资，一些地方政府慷慨解财政之囊，出台种种“割肉”的优惠政策和奖励扶持措施，如零地价拿地、税费减免等。
另一方面，城市“面子工程”的基础设施建设，以一种“摊大饼”的方式进行，占用大量土地，这些都需要庞大的财政支撑。政府没有钱，就只能依靠经营城市、土地财政的方式构造借债平台，利用地方融资平台举债。还有，用明天的钱做今天的事，已成为城市建设中较为普遍的问题。这种政府担保、负债经营的财政体制隐藏着巨大的风险。
与此同时，农业人口市民化进程缓慢。地方财政在医疗、教育、社会保障等基本公共服务环节的支出相对薄弱。以社会保障为例，2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。“过去城镇化过程当中，对于基本公共服务的要求重视不够。”冯俏彬告诉记者。
此外，由于相对凝固的财政体制和人口流动之间高度不适应，在事权归属的判断方面也面临难题，相应的成本也较高。
中国经济导报注意到：今年5月，国家行政学院起草完成了一份关于城镇化的成本报告。报告称，从2013年到2020年这8年中，每年农民工市民化新增财政成本为2261.38亿元。根据国家统计局的数据，2012年全国农民工总量为26261万人，其中外出农民工16336万人。报告指出，若将这1.6亿外出农民工一次性转成市民，至少新增财政支出1.8万亿元以上，将对我国的财政支出带来压力。
“现在财税体制不能满足人口流动所提出的各种需求，包括对地方政府的财力需求和基本公共服务的需求，所以造成基本公共服务在全国范围内的碎片化。”冯俏彬说。
新型城镇化实施过程中，地方政府面临的事务倍增，新的职能也在不断增加，但是稳定地、制度性地获得财政资金的通道不够多元。现行财税体制已不能适应推进城镇化的需要，钱的问题成为新型城镇化的掣肘。

“一个核心、三个协同”是关键

不少专家对中国经济导报记者表示，过去城镇化建设中弱化了“人”的问题，必须要改。城镇化的认知改变了，对财税体制也提出了新的要求。如何构建支撑新型城镇化的财税体制？“一个核心、三协同”是关键。
一个核心，就是加大对农业人口市民化的财力分配。
财政部财科所副所长刘尚希在接受中国经济导报记者采访时表示，以“人”为核心的新型城镇化财税体系就是增加基本公共服务。首先要解决存量问题，把已经在城里工作的农村人口市民化问题解决，再考虑增量的问题，逐步做到公共服务全覆盖。
冯俏彬也表达了同样的看法。她认为，农民工融入到城市基本公共服务体系当中，有活干、有房住、有学上、有保障，这“四有”需要财政在基本公共服务上更多地支出，逐渐形成适用于全国范围的基本公共服务标准。
长远来看，这些基本公共服务的事权需要上收到中央。短期而言，目前中央不可能完全承担这部分责任。关于中央和地方事权和支出责任的分摊，学界有一种意见认为，社会保障、义务教育应归中央，保障性住房与就业归地方。
政府购买服务，是解决城镇化过程中对人的社会保障不力的有效方式。近年来，政府向社会组织购买服务的试点在各地陆续展开。广东、上海、北京等开展购买公共服务较早的地区，购买范围主要集中在养老、社会救助、疾病防治、法律援助、技术培训、市容绿化、环保卫生等方面。近日，北京还将市政基础设施建设领域纳入到购买服务范围之内。
近日财政部发布《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，以加快推进政府购买服务工作。政府、市场、社会三者的协同，形成了公共服务的多元化主体。这些都表明，构建支撑新型城镇化的财税体制，还需要政府、市场、社会三者之间的协同。
“城镇化不是简单的政府包打天下，政府没有这个能力包揽城镇化。”刘尚希如是说。
冯俏彬认为，首先要搞没有债务风险的城镇化，这才是健康的城镇化。各级政府应承担对债务管理的责任，构建并完善债务管理体制，用阳光、规范的方式把债务管好，防范城镇化过程中的债务风险。对于地方政府发债标准、债务总额限制、发债形式、偿债资金的来源、对接制度等都要有明确规定。另外还要在制度上防止地方政府的机会主义倾向，以防地方举债倒逼中央政府买单。在风险管理方面，可实行上对下的行政问责机制。

“能市场的尽量市场”

冯俏彬还认为，在解决城镇化债务风险上，政府与市场需打“组合拳”——适度地把地方债务暴露在市场风险之中，一旦违约，就按照市场规则，进行资产评估和债务整理。
城镇化靠地方政府去推进，还要解决地方政府的钱的来源问题。随着“营改增”试点在全国范围内的逐步推开，地方财税空间被进一步压缩。稳定税源，培育主体税成为题中之义。党的十八届三中全会提出，房产税、资源税、以及改进后的消费税，就是以后地方财政的主要依靠对象，但这些税制开征都需要过程。比较现实的是，中央对地方转移支付，但由于东西部城镇化差异较大，坐等转移支付并不能成为解决资金问题的主要方式。
对此，不少专家指出，要在融资方式上求突破，解决资金需求的大问题。允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道是解决资金问题的有效方式之一。
还有专家指出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运行也是可选之举。
“现在基础设施的投入主要是以政府投资为主，未来的发展趋势是，在有收入流的基础设施投资当中引入公司合作方式。让一些产业、行业更多地向民营资本开放。”冯俏彬说。
刘尚希谈到，城镇化不是完全的政府行为，应更多凭借市场的力量来推进。社会资本也可以参与到基础设施建设中来，采取多元化的融资方式，而不是单一地让政府出钱。
日前，在全国政协主办的“经济体制改革与顶层设计”主题座谈会上，财政部副部长王保安指出，财税体制改革健全中央和地方事权和财力相适应的机制，前提是要转变政府职能，合理界定政府与市场的关系、政府与社会发展的关系，能市场的尽可能市场，能靠社会力量的尽可能靠社会力量，政府进行总类宏观调控。这对构建保障城镇化发展要求的政府、市场和社会共同出钱的新型财税体制，有启迪意义。

 

(责任编辑：宸婧)