新预算法的起草和审议，正逢党的十八届三中全会决定对全面深化改革作出全面部署，特别是今年6月中央又专门制定了财税体制改革总体方案。新预算法在落实中央有关规定精神的同时，对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定，为下一步改革留有法律空间。

    新预算法规定了预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变的内容，同时将收入预算由约束性转向预期性，明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这样规定，为年度预算控制方式的深化改革提供了法律依据，从而迎来政府预算管理制度的深刻变革。

    雷戈

    推进国家治理体系和治理能力现代化，是中共十八届三中全会做出的战略决策。如何推进？从哪里着手？有很多理论问题与实际工作要研究、部署。其中，各级政府的预算问题便是一个切入点。作者雷戈先生就新预算法和新一轮财税制度改革的关系做了一番梳理。他在相关部门工作，有观察、有思考，文中见解可供参考。

    ——亚夫

    2014年8月31日，历经两届全国人大、四次审议的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。

    修法背景：1995年以来预算制度的改革与成效

    1994年，我国启动了影响深远的分税制财政管理体制改革，政府间财政关系、税收制度等财税重大改革相继推开。几乎与此同步，1994年3月，八届全国人大常委会第二次会议制定了预算法，形成了预算制度的基本框架。预算法的颁布实施，对规范政府预算管理、加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了积极作用。随着分税制财政管理体制的逐步确立，财税体制改革的重点在2000年前后转向预算管理制度，预算管理机制不断改革完善，预算在政府管理中的作用明显强化。

    一是预算管理范围不断拓展。过去，除了纳入预算管理的预算内收支，各级政府及有关部门大量的预算外收支，主要指的是国家机关、事业单位以及其他机构为履行或代行政府职能，而收取、提取、募集和安排使用的各种未纳入财政预算管理的财政性资金，包括行政事业性收费、政府性基金、国有企业和主管部门收入等。

    在财政体制改革不到位的背景下，我国预算外收支规模不断膨胀，到2007年最高时达到6820亿元。但由于对预算外资金缺乏有效地监督管理，也带来了一系列突出问题，比如一些单位擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金等。同时，预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用现象较为突出，助长了不正之风和腐败现象的发生，成为各方诟病的焦点问题。

    1996年，国务院制定《关于加强预算外资金管理的决定》，开始逐步将各类预算外资金纳入预算进行管理。2002年财政部等部门发布了《关于将部分行政事业型收费纳入预算管理的通知》，逐步将有关部门收取的行政事业性收费纳入预算管理。2004年，财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》，逐步将政府非税收入纳入预算管理，2006年，国务院制定了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，逐步将土地出让收入纳入地方预算管理。到2011年，我国实现了将预算外收入全部纳入了预算管理的目标。

    二是政府预算管理制度不断完善。在预算编制领域，2000年启动了以部门为预算管理和绩效评价为重点的部门预算改革，实现“一个部门一本预算”。在预算执行领域，2001年启动了财政国库集中收付制度改革，通过国库单一账户进行集中的资金收缴和支付。在支出管理上，1999年启动了政府采购改革，将分散式的政府采购模式改为政府采购机构集中采购。

    在绩效评价上，2005年在试点基础上启动了中央部门绩效评价工作，由财政部统一领导，部门负责组织实施。在预算管理科目上，2007年起启动政府收支分类改革，建立了收入分类和支出分别按功能分类、经济分类的收支分类科目。

    随着各类预算外资金纳入预算管理，各级政府财政部门开始编制公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”。其中，政府性基金预算从2010年起正式报送全国人大；国有资本经营预算于2007年开始试点，从2010年起开始正式报送全国人大；社会保险基金预算从2010年起开始试编，2014年起首次编入预算草案并报全国人大。

    三是人大预算审查监督不断加强。在预算法基础上，1999年全国人大常委会制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》，对加强中央预算的初步审查、预算调整等作了明确规定。2006年全国人大常委会制定的监督法对各级人大常委会审查预算执行情况和决算的审查重点等作了具体规定。