贾 康 全国政协委员、政协经济委员会委员，财政部财政科学研究所所长。北京市、上海市人民政府特聘专家，福建省、安徽省、甘肃省人民政府顾问，西藏自治区和广西自治区人民政府咨询委员，北京大学等高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次参加国家经济政策制定的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版多部专著和数百篇论文。多次受中央领导同志之邀座谈经济工作。孙冶方经济学奖和黄达—蒙代尔经济学奖、中国软科学大奖获得者。国家“十一五”和“十二五”规划专家委员会委员。

十八届三中全会《决定》提出了“现代国家治理”理念，具体表述为“国家治理体系和治理能力的现代化”。这一理念合乎逻辑地联结着文件中几次出现的“构建现代市场体系”的制度建设要求，进而又联结到“建立现代财政制度”的制度建设要求。

“以政控财、以财行政”的财政，在《决定》中被表述为“国家治理的基础和重要支柱”。学理上，财政处理的是公共资源配置问题，它必然影响整体资源配置。关于现代市场体系，十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。财政的基础和支柱作用要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵。“国家治理”，不等同于过去自上而下的“调控”、“管理”，所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力，形成最大的活力与可持续性。财政预算的收支，体现了国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，必须首先在制度体系安排层面，处理好政府和市场与作为市场主体的企业、中央和地方、公共权力体系和公民的经济社会关系，即“以政控财，以财行政”的财政分配，要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用。

按照这样的逻辑，推进财税体制改革和配套改革，目标就是要在2020年实现全面小康的同时，在配套改革方面取得“决定性成果”。

财税改革作为重要的配套改革，必须解决如何积极构建现代税制的问题。这里我重点阐述一下房地产税制改革问题。

十八届三中全会明确“加快房地产税立法并适时推进改革”。对这一提纲挈领的表述，应从以下几方面来理解。

第一，完善立法是现代国家治理和现代财政制度的根本特征之一，只有加快立法，才能适应国家在现阶段深化改革与经济社会发展的客观要求。

第二，对“加快房地产税立法”中的“房地产税”，应该作如下理解：它不仅指在上海、重庆两地已经做出改革试点的房产税，从广义上说，和房地产相关的各种税都可以包括在内。我国现在实际开征的18种税中，与房地产相关的有11种。在房地产税的通盘考虑中，必须整合在不动产开发、交易、保有全链条中各种税之外的费。这些税、费是市场主体的负担，都应在全面改革审视之下合理协调：或取消，或归并，或调减，或调增。

第三，“加快房地产税立法”中的“立法”，需要动态理解和把握。现在开征的18种税，有“法”的形式的只有3种。但这种“法”的成熟性和严肃性往往不够。现在所谓的立法，不只覆盖到称为“法”的规则，实际上是从法到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到红头文件，都是现阶段上法规体系的组成部分。两地房产税改革的试点，之所以并不违法，就是因为有这样一个法规体系和授权链条。尽管不违法，但这种规则的成熟度明显不足。

实际上，加快立法要与“先行先试”、“摸着石头过河”的改革取向形成联动。加快立法和继续先行先试并不互相排斥，重要的是形成合理互动。改革进入深水区后，怎样确定继续试和闯的空间非常重要，必须注意“稳中求进”和“防范风险”。试和闯没有弹性空间，立法就会流于空谈。

因此，在立法层面，对加快立法和继续鼓励先行先试不能做互相排斥的理解，必须很务实地考虑到我国动态演进的立法过程。 

第四，对城镇化过程中的房地产业，既要把握好基本趋势和基本逻辑，又要注重国情、阶段特点。这里所谈的房地产市场有它的特殊性，就是要在住房“保障轨”得到有效供应的同时，才能在“市场轨”得到健全发展，但是大的改革方向是以经济手段为主调控房地产市场。大的趋势是经济手段里必须包括现代税制，包括现代税制里的直接税——房地产税。在“明道取势”的同时，又要务实可行。在两地试点、保有环节的房产税方面，我觉得至少要注意以下几点，一是要看到改革的方向已经锁定。二是应该鲜明地提出一个认识，即在可预见的历史阶段内，住房保有环节要建立直接税——财产税，并坚持“调节高端”的原则，而不能够简单照搬美国“普遍征收”模式。三是鼓励更多探讨。比如，必须澄清的法理依据问题、允许各地存在差异等等，具体界限的把握还必须在技术路线方面允许发表不同意见：是第一套房算作免税对象，还是人均一定标准作为免税对象？对于具体数量的设计，改革中对各地不应要求千篇一律。在充分理性讨论、凝聚基本社会共识的基础上，优化立法攻坚程序。

(责任编辑：洛熙)